Contribution du Président LEROY (Moselle) sur la réforme territoriale

Contribution de M. Philippe LEROY,

Sénateur de la Moselle, Président du Conseil Général

Pour une organisation territoriale de la République renouvelée, réaliste et efficace.

« Les pouvoirs publics ne valent, en fait et en droit, que s'ils s'accordent avec l'intérêt supérieur du pays, s'ils reposent sur l'adhésion confiante des citoyens. En matière d'institutions, bâtir sur autre chose, ce serait bâtir sur du sable.»

Cette citation du Général De Gaulle, extraite du discours de Bayeux du 16 juin 1946, permet aussi de rappeler que, comme souvent, c’est avec des idées simples qu’il faut aborder les sujets compliqués. Pour ce qui est de l’administration territoriale de la République et, plus précisément ici de l’architecture des pouvoirs locaux, je vois cinq idées simples.

1.      Évoluer. C’est la nécessité d’évoluer qui rend la réforme inéluctable. Le citoyen le ressent tout autant que l’élu le sait.

2.      Réformer. Il ne faut pas vouloir révolutionner, c’est le plus sûr moyen de faire des erreurs, ou de ne rien faire du tout.

3.      Aller vers l’avant. Les lois de décentralisation sont des acquis politiques et administratifs irréversibles, sur lesquels on peut bâtir.

4.      Permettre la diversité. La République est unitaire, mais son territoire, sa géographie humaine, ne sont pas uniformes.

5.      Adopter en priorité une architecture. Les questions de compétences, de finances, de composition des assemblées et de modes de désignation de leurs membres sont subséquentes, et non parallèles.

C’est sur la base de ces cinq idées simples que je soumets mes propositions au débat.

Un temps agité, le chiffon rouge de la suppression d'un échelon de collectivité territoriale semble s'éloigner, sans pour autant avoir totalement disparu. Cette hypothèse doit désormais être abandonnée. D’une part, tous les débats récents ont montré qu’elle n’a pas de sens pratique et qu’elle fait, au contraire, rempart à toute évolution consensuelle et maîtrisée de notre organisation territoriale.

Par ailleurs, le principe de la décentralisation ne fait plus débat. Et pour l’essentiel, les lois de 2004 relatives aux responsabilités et libertés locales ont rendu le mouvement quasi irréversible en inscrivant ses acquis dans la Constitution.

Il reste cependant à encadrer définitivement les tentations de l’administration d’Etat de conserver ou reprendre la main, par la norme ou par le règlement, subrepticement ou plus ouvertement, sur des affaires qui ne sont plus les siennes. Ou encore de vampiriser les budgets des collectivités, par des contrats contraints portant sur des compétences d’Etat, comme l’enseignement supérieur. Les Régions notamment en sont affaiblies, et le sentiment d’embrouillamini renforcé.

Pour cette raison aussi, moins souvent invoquée, une nouvelle étape est nécessaire.

Sans remettre en cause les principes supérieurs de l'unité indivisible de la République et de l’égalité, cette nouvelle étape pourrait enfin consacrer l’idée que le territoire national n’a pas à être administré comme un ensemble uniforme de structures identiques animées par les mêmes principes de fonctionnement. Le législateur a déjà distingué le cas des agglomérations et villes importantes que sont Paris, Lyon et Marseille, de même qu'il a introduit un statut particulier pour les DOM et créé une catégorie particulière de région, dont la Corse est à ce jour la seule application. Ces solutions pourraient être étendues à d'autres territoires, comme par exemple l'Ile-de France.

S’agissant des régions, il est également admis qu’un État moderne a besoin de ce niveau intermédiaire chargé de la conception de certaines politiques territoriales d’envergure, et de l’exécution d’autres.

C’est aussi une nécessité dans nos relations avec l’Europe: sur un simple plan pratique[1], mais aussi en raison des proximités de champs de compétences, le niveau régional est l’échelon adéquat d’insertion dans les politiques territoriales communautaires.

Ces points, qui me semblent rencontrer l’assentiment d’un large spectre politique, étant posés, reste à établir l’architecture qui situera les collectivités territoriales les unes par rapport aux autres et chacune par rapport à l’Etat dont elles tiennent leurs compétences. C’est une démarche nécessaire et préalable à la répartition de ces compétences, à la mise en ordre des finances locales, ainsi qu’à l’adaptation de la composition des assemblées et de la désignation de leurs membres.

Nous sommes maintenant nombreux, parmi les élus, à penser que le succès du couple Communes-EPCI doit inspirer la rénovation du couple Départements-Région, le second étant alors bâti sur les mêmes principes que le premier. Cette double articulation, préservant les acquis démocratiques et d’efficacité de la décentralisation, serait le nouveau socle de l’organisation territoriale.

De nouvelles articulations, des couples :

Avec le développement par étapes successives de l'intercommunalité, les communes ont créé des structures capables de répondre à des enjeux qu'elles n'étaient plus en capacité de traiter individuellement. Ce couple, établi sur le concept de la subsidiarité de type fédéral – y compris avec l’élection à la présidence de l’un des leurs par des délégués des communes (le « primus inter pares ») - apparaît donc à présent comme pleinement reconnu par les élus comme par les citoyens.

De même, les Régions et les Départements ont une longue habitude de travail en commun[2]. Au travers des CPER, de la notion de chef de file, des conventions, mais aussi de la montée en puissance des administrations respectives et des concurrences politiques et électorales sur le terrain, les relations ont gagné en intensité, au détriment parfois de la sérénité et de la stabilité. Le renforcement de l’échelon régional, dans sa spécificité et sa légitimité, doit viser à établir un lien fort et structurant entre ces deux pôles, à l'instar de ce qui existe entre les communes et leurs intercommunalités.

Deux scénarios peuvent alors s’imaginer.

- Considérer les Départements comme des sous-ensembles des Régions serait une première hypothèse. Les Régions délègueraient des compétences à l'échelon inférieur. Relevant d’une conception inverse de celle qui assure la réussite du couple Communes-EPCI, elle conduirait de fait à réintroduire un effet centralisateur dans un paysage marqué par un mouvement exactement opposé. Cette hypothèse ne servirait donc ni la proximité, ni l’efficacité. Les Départements sont en effet les acteurs des solidarités, sociales et territoriales, par leurs services, et surtout par leurs élus issus des territoires et en prise directe avec eux.

-Le second scénario considère les Régions comme des émanations des Départements, les rassemblant et les transcendant selon le même principe qui a prévalu pour la constitution des intercommunalités. C'est donc dans un esprit privilégiant le respect de la proximité, mais encourageant également la subsidiarité montante, que Départements et Régions créeraient des articulations fortes et stables entre eux. Ainsi, les Régions auraient en charge et en responsabilité les compétences, les politiques et les opérations dont l’Etat s’est départi ou doit encore se départir et celles que les Départements ne peuvent individuellement mettre en œuvre et gérer. Il s'agirait donc d'un véritable contrat qui permettrait à chacun de voir son domaine d'action respecté, privilégiant l'efficacité au profit de tous.

Une nouvelle clé d’exercice des compétences par le contrat :

Les Régions et les Départements disposeraient dans ce scénario d'un ensemble de compétences obligatoires déterminées par la loi, et de compétences optionnelles ou facultatives déterminées par un contrat de délégation. L’enchevêtrement disparaît.

Le contrat permet de s'adapter aux circonstances locales[3] et d’expérimenter des délégations de compétences, des regroupements de moyens d’action - entre Départements ou entre Régions - voire des recompositions de certaines d’entre elles.

Ce schéma permettrait également dans la clarté aux Régions et aux Départements de renforcer leur autorité dans le dialogue avec l'administration territoriale de l'Etat. (Il convient ici de rappeler que chaque niveau de collectivité est un niveau d’administration, et de dialogue avec l’Etat).

Il permet aussi de ne pas obliger de jure à la suppression de la clause générale de compétence. Il en autorise une interprétation et une application nouvelles. C’est, en effet, bien le fait d’être compétente par principe qui permet à une collectivité de déléguer librement cette compétence, ou encore de contribuer à la conduite d’opération complexes et multi-partenariales.

Le modèle ne peut en effet exclure, et d’autant moins aux premiers temps de son application, qu’il subsiste des zones de partage, soit que le domaine ne se prête pas à la délimitation (culture…), soit que les pratiques à l’intérieur d’une même région soient trop diverses (tourisme…), ou encore qu’un chantier particulier nécessite par son coût ou sa complexité l’intervention de plusieurs niveaux. Ces zones de partage seraient à définir périodiquement dans le cadre d’un deuxième contrat, associant l’exécutif régional et les quatre exécutifs départementaux.

Les écueils des deux suppressions – un niveau de collectivité, la clause générale de compétence – ainsi évités, la voie serait dégagée pour aborder les deux autres aspects fondamentaux de la réforme.

Des finances locales modernisées :

Une clarification des compétences telle qu'énoncée ci-dessus et reposant sur une nouvelle articulation entre les Départements et les Régions dessine une logique en matière de financement. Déterminer l'acteur légitime et unique entraine en effet la fin des financements systématiquement multiples, puisqu’une seule institution conduit l’action. « Qui commande paie » redevient un principe de référence, pour l’action des exécutifs et le jugement des contribuables électeurs.

On peut alors porter un nouveau regard sur la fiscalité locale d’aujourd’hui, qu’il ne faut pas liquider sans jugement : une approche trop sommaire tend certes à présenter des impositions locales aux bases obsolètes, au revenu incertain, et dont les collectivités ne maîtrisent ni la définition, ni les exonérations, ni le recouvrement; est soulignée la volatilité de certaines taxes, qui peut induire des fluctuations significatives des produits et faire obstacle à la stabilité des stratégies financières.

En contrepoint, la spécialisation des impôts locaux a souvent été évoquée comme une solution de remplacement efficace. Séduisante a priori, elle suscite la méfiance dans la pratique. En effet, l’impôt spécialisé pourrait augmenter la dépendance financière de la collectivité territoriale (au rendement de l’impôt affecté), avec le risque d'un recours accru à l'emprunt ou à l’endettement en cas de rétrécissement de la base choisie pour la spécialisation.

Par ailleurs, l’idée de spécialisation est peu conciliable avec celle de délégation. La délégation suppose une obligation pour le délégant, qui doit veiller à ce que le délégataire puisse disposer des moyens financiers suffisants pour l'exercice de la compétence confiée.

Pour toutes ces raisons, le panier d'imposition reste à ce jour la meilleure solution possible.

Des modes de scrutin et de composition des assemblées adaptés:

L’articulation entre les Départements et les Régions telle que je la décris permet une adaptation cohérente des modes de scrutin des deux collectivités territoriales, ainsi que des améliorations significatives en termes de parité, de représentativité territoriale et politique, et de stabilité.

Les élus départementaux, comme les élus municipaux, sont en prise directe, pour le meilleur et pour le pire, avec la population et le territoire qu'ils représentent. C'est ce lien "un homme, un territoire" qui constitue le terreau de la démocratie de proximité au niveau communal et cantonal. S’il faut préserver ce lien pour le Département, il est à renforcer pour la Région.

En effet, le système en vigueur tend à faire du conseiller régional un élu en quelque sorte utopique - au sens étymologique: dépourvu de territoire – et sans lien avec les électeurs du fait du scrutin de liste proportionnel. Les exécutifs en sont affaiblis dans la représentation de leur territoire, et dans la définition et la conduite de politiques affirmées.

L’élection des conseillers régionaux est donc un point qui, sans surprise, fait débat. Au premier rang des défenseurs des régions actuelles figurent naturellement ceux qui doivent leur mandat, leur responsabilité exécutive, leur statut, au mode de scrutin actuel. Que disent-ils ? Que la Région étant l’échelon des grands desseins, des vastes territoires et de la prospective hardie, il faut aux cerveaux qui la pensent une pureté et une élévation que ne doit pas corrompre ou abaisser le contact avec les lieux, les hommes, l’actuel.

Prononcée comme une évidence, cette prétention n’est conforme ni aux principes de la démocratie, ni aux habitudes de pensée cartésiennes. Contre ce point de vue s’expriment ceux qui jugent, à l’expérience, qu’il vaut mieux pour comprendre un tout en connaître le plus grand nombre de ses parties; et qui ont un préjugé favorable pour la compétence, l’engagement, et les qualités morales de ceux que leurs concitoyens ont directement choisis, au détriment des autres qui ne les ont pas sollicités ou qui ont été rejetés.

Les experts ont certes toute leur place dans les processus de réflexion. Mais les assemblées ont pour leur part à délibérer, et cela en représentation de leurs électeurs et de leurs territoires.

Il résulte de ces observations que la Région nouvelle, émanation des Départements dans une logique démocratique montante, serait beaucoup plus forte appuyée sur une assemblée territorialement plus légitime. On peut dès lors examiner plusieurs hypothèses d’élection de conseillers territoriaux.

Dans une première famille, les conseillers généraux désormais appelés conseillers territoriaux pourraient être tous appeler à siéger au Conseil régional. Dans la seconde, les Conseils Généraux seraient appelés à désigner en leur sein ceux des conseillers territoriaux qui siégeraient également au Conseil Régional.

Les spécialistes pourront en débattre.

Ce qui importe est que l’unicité du scrutin, entre autres avantages, garantirait assez largement l’harmonie des programmes aux différentes échelles territoriales, et de ce fait l’unité politique et géographique du niveau le plus stratégique, celui de la région.

Philippe LEROY

19 janvier 2009

---

[1] L’Europe est « divisée » en unités territoriales statistiques, dont on compte 89 de niveau 1 (8 pour la France, sans aucune référence à un territoire administratif existant), 254 de niveau 2 (en France, les régions), et 1214 de niveau 3 (en France, les départements).

[2] À l’origine des Régions, les Conseils Généraux fournissaient la moitié des membres des Conseils Régionaux. Les Préfets, directement dans les Départements chefs-lieux mais aussi dans les autres via la conférence administrative régionale, ont assuré une unité d’exécutif de l’Etat, de la Région et des Départements.

[3] Testé très positivement en Lorraine, il a permis d’établir des répartitions de domaines d’intervention, et des clés stables dans les cas de financements conjoints.